妥善解決城中村改造矛盾 促進社會穩定和諧發展 
民建鄭州市委 

城中村現象是我國二元經濟體制遺留的特殊問題。由于大量城中村的存在，成為城市化發展羈絆，因此不少城市啟動了城中村改造工程。但迄今為止，我國尚未在城中村改造問題上形成統一的模式、制定統一的規范，各地的城中村改造工作都在不斷的探索過程當中。由于城中村改造涉及方方面面，它不僅僅是一項單純的拆、遷、建工作，而是涉及到土地制度改革、城市統一規劃、公益設施完善、城中村管理體制轉軌、百姓安居樂業、城鄉利益協調、房地產業健康發展等各個層面，因此城中村改造是一項龐大的系統工程。 
2008年以來，由于國際經濟形勢的急劇變化及宏觀環境的逆轉，我市的城中村改造遇到了許多新問題，一些潛伏的矛盾開始顯現甚至爆發，如果處理不好，會影響到我市社會經濟的和諧與穩定。 
一、我市城中村改造的進展情況 
我市從2003年啟動城中村改造以來，在市委、市政府的正確領導下，通過加強工作力量、強化工作機制，狠抓工作重點和依法有序的運作，使我市的城中村改造取得了顯著效果和成績。截至目前，我市共批準建成區以內95個村（組）（其中包含144個自然村）實施城中村改造，其中44個村（組）（含65個自然村）已拿到國有土地使用證，完成并批準了30個村（組）（含45個自然村）的安置基數審核；批復了25個村（組）（含40個自然村）的控規編審；有15個村（組）（含30個自然村）已完成土地拍賣、掛牌出讓，總面積6085.6畝；已實施拆遷42個村（組）（含59個自然村），總拆遷面積1291.7萬m2；有32個村（組）（含51個自然村）已開工建設安置房,竣工或在建安置房面積731.7萬m2；回遷93.5萬m2，回遷1829戶；在建商品房面積650.9萬m2，在建廉租房面積22.3萬m2，在建醫院、學校等非盈利性用房面積1.2萬m2。目前，總投入資金166.1億元，預計總投資約420億元。 
由此可見，我市城中村改造效果初顯，但任務仍十分艱巨，特別是2008年以來城中村改造遇到的問題之多，困難之大，遠遠超出原來之所預料。 
二、我市城中村改造中遇到的突出問題 
1、市場化的運作模式遇到瓶頸。由于我市財力的制約，在城中村改造中采用的是開發商介入的模式。即通過給開發商提供一定的優惠，由開發商投入建設資金，負責建設相應配套安置房及其公益設施，在剩余土地上進行商業房地產經營。前一段這種運作模式之所以能維系，重要原因在于房地產市場持續升溫。2008年下半年房地產由熱轉冷，許多開發商無法從這種模式當中獲得相應的回報，不再愿意介入城中村改造項目，使得由開發商投入資金的商業化運作模式由盛轉衰，難以持續下去。 
2、"一村一策"的靈活措施夭折。由于國家對城中村改造尚無統一規范要求，各地都在不斷探索。我市在前期的城中村改造過程中采取了比較靈活的"一村一策"的措施，比如西史趙村、燕莊村、關虎屯村等均取得了比較好的效果。隨著國家嚴格控制土地使用與轉讓措施規定不斷出臺，我市新出臺了一些新的規范文件，如2007年的《進一步規范城中村改造的若干規定》103號文件，根據新的規定，"一村一策"的模式不再具有可操作性，使部分已開工的城中村改造項目陷入困境。 
3、部分改造項目回遷逾期，社會不穩定因素增加。由于社會宏觀環境的變化，有關政策的不銜接不配套及其他原因，部分已進入改造程序項目（例如金水區的白廟、姚寨等項目）出現開發商更替、開發商撤離等問題，導致工程進度停滯，村民回遷受阻。為此政府部門不得不接手這些項目，并為此付出巨額逾期回遷補償費用，這些問題如不及時解決，就有出現"爛尾樓"甚至"爛尾村"的可能。 
4、補償公益設施欠賬問題難以協調。在以往城市化快速發展過程當中，由于各種原因，公益設施（例如學校、醫院、公共綠地、垃圾中轉站、停車位及其他服務設施等）欠賬很多，因此城中村改造被視為補償公益設施欠賬的最后一次機會，造成教育、衛生、城建、規劃等職能部門之間及其與開發商、拆遷村民、周邊居民的意見及利益關系很難協調一致，也使得很多城中村改造項目陷入重重矛盾之中。 
5、新的城中村正在快速的滋生蔓延。隨著城市建設的快速發展與城市框架拉大，原來的郊區已成為事實上的城區，原來的城鄉結合部逐漸成為鬧市區。由于這些地理位置的大片土地依然保持著集體土地屬性，特別是其中包含有大量的農民宅基地，在這些區域內又迅速形成新的城中村，成為違章建筑成群、治安條件惡化、環境臟亂差、難以管理地帶。如此以往，我市完成城中村改造任務，實現城中村改造的目標將變得遙遙無期。 
三、妥善解決城中村改造矛盾、促進社會穩定和諧發展 
1、充分認識城中村改造的艱巨性與長期性，以動態發展的眼光制定我市城中村改造工作規劃。根據目前我市城中村的布點以及已開始改造項目的進展狀況，三年內基本完成城中村改造的目標難以實現。特別是在新的城中村不斷滋生、不斷蔓延和房地產市場尚未回暖的情況下，更要看到此項工作的艱巨性和長期性。因此建議市政府組織有關部門完善城中村改造規劃，制定切實可行的近期、中期乃至長期目標，積極穩妥地推進城中村改造。特別是涉及土地所有權、土地屬性轉換工作宜早不宜遲，而這項工作又與原農業人口的戶籍改革聯系在一起，對此要大膽探索，走出適合我市市情的路子。實事求是，穩步推進城中村改造工作、成熟一個、改造一個，避免在實際工作中出現急功近利，欲速則不達的傾向。 
2、加強組織領導，健全工作機構。鑒于城中村改造工作的長期性和艱巨性，在加強市委市政府對這項工作領導的同時，還需要進一步健全負責我市城中村改造的領導力量和工作隊伍。可以借鑒一些兄弟省會城市，如昆明市和西安市的比較成功的經驗，根據我市的實際情況，打造一只精干，綜合素質高，通曉國家有關政策，人員構成相對固定的隊伍，這是促使我市城中村改造各項工作順利推進的必要條件。 
3、妥善處理"爛尾"的城中村改造項目。對于已陷入困境的城中村改造項目，要調動一切力量妥善解決好善后工作，避免由此引發社會不安定因素。由政府接手其中部分項目是一個應急措施，應在現有政策許可的條件下，充分調動一切積極因素，盡最大力量盡快解決好這個問題。 
4、完善有關地方政策規定的協調性與一致性。由于城中村改造的任務特殊性，不同于一般的房地產開發，其中許多工作的政策性很強，因此保持有關地方政策的協調性與一致性是吸引開發企業介入城中村改造的必要條件。特別是針對當前房地產市場趨冷的形勢，開發商必然要求更加有利的政策，我市一個時期以來出臺的有關政策雖然起到了一定作用，但還不足以支撐開發商的信心，因此在不違背國家宏觀政策及上級法規的前提下，仍有進一步完善的必要。 
5、城市發展建設規劃要為城中村改造創造有利條件。城中村的存在實際上是歷年來城市發展建設的死角，也成為城市化進程中各種社會問題、各種矛盾轉移與積累的地區。而現在的城中村改造要求其承接以往公益設施建設欠賬的重任，既不合理、也不現實。解決以往公益設施建設欠賬問題，要著眼于全局與更大的范圍，特別是要積極利用近期國家修改土地利用規劃的契機、統籌解決好歷史上公益設施建設問題。 
6、多渠道解決好融資問題，緩解開發企業資金困境。鑒于目前介入城中村改造的開發企業資金普遍陷入困境，為避免由此產生連鎖反應，導致更多的"爛尾"項目出現，要積極探索城中村改造的多種融資渠道與融資模式。政府有關部門在此其間要積極發揮好引導與協調作用，如充分發揮擔保基金的導向作用，加強金融機構、房地產企業、擔保機構三方的溝通和協調，引導企業組建行業協會等行業組織，構建共同承擔市場風險、互助共生共贏的運行機制等，以走出目前城中村改造融資面臨的困境。 

執筆：王桂堂 荊書劍 
2009年2月8日